【要点提示】
行政证据应依法收集并经行政机关审核确认后，才能作为定案依据。工伤认定部门未履行对工伤事实的审核义务，在当事人表示异议的情况下，道路交通事故责任书表述的事实不能直接作为认定工伤的定案依据。
【案例索引】
一审：县人民法院（2012）*行初字第*号（2012年5月24日）
【案情】
原告：韩**
被告：县人力资源和社会保障局
原告韩**的丈夫李**系**集团有限公司的职工，2012年1月25日15时55分许，李**骑电动自行车在上班途中与同向行驶的鲁 R**0号小轿车接触，当场死亡。2月9日，菏泽市公安局**交警大队作出《道路交通事故责任认定书》，以李**醉酒驾驶电动自行车及未按规定车道行驶为由，认定李**承担交通事故的同等责任，后经交警调解结案。原告韩**于2月29日向被告县人力资源与社会保障局（以下简称**人社局）提出工伤认定申请，被告依据原告提交的《道路交通事故责任认定书》，认为李**系醉酒驾驶电动自行车发生交通事故死亡，于3月2日作出《不予认定工伤决定书》。原告否认李**系醉酒驾驶，请求法院撤销该决定书。被告**人社局辩称，《道路交通事故责任认定书》已载明李**醉酒驾驶电动自行车的事实，属于《工伤保险条例》规定的不予认定或者视同工伤的情形，请求予以维持。
【审判】
县人民法院审理认为，根据《工伤保险条例》第5条第2款的规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障部门负责本行政区域内的工伤保障工作。”被告**人社局对原告韩**之丈夫李**具有作出工伤认定的法定职责。李**作为**集团有限公司的职工，在上班途中受到非本人主要责任的交通事故死亡，符合《工伤保险条例》第14条第（6）项规定的认定工伤的情形；但第16条规定：“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。”李**是否醉酒是判定能否认定工伤的关键依据，菏泽市公安局交警支队**大队作出的（2012）第2012012501号《道路交通事故责任认定书》，只对道路交通事故责任的划分具有专业证据效力，但不是确认李**醉酒事实的直接证据，被告**人社局以此作为行政定案依据应谨慎审核，应通过调查询问、尸体检验报告、血液酒精含量、醉酒标准等综合分析案件事实的情况下，才可以确认李**醉酒驾驶电动自行车的结论是否成立。现被告**人社局仅以菏泽市公安局交警支队**大队作出的（2012）第2012012501号《道路交通事故责任认定书》中认定了李**醉酒驾驶而直接确认李**醉酒，未履行对李**醉酒结论的审核义务，《道路交通事故责任认定书》不能作为确认李**醉酒的直接证据。故被告**人社局作出的鄄人社工认字（2012）第027号《不予认定工伤决定书》，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销被告**人社局于2012年3月2日作出的鄄人社工认字（2012）第027号《不予认定工伤决定书》。
【评析】
在案件审理过程中，合议庭有两种意见：
第一种意见认为，《工伤保险条例》第19条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。……职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，被告在受理了原告的工伤认定申请后，根据原告提交的证据《道路交通事故责任认定书》，认定李**属于上班途中醉酒驾驶电动自行车，并无不当，因而李**的死亡属于《工伤保险条例》规定的不予认定或者视同工伤的情形。原告称李**不是醉酒驾驶，虽然当庭提供韩某证言，证明李**饮酒但未醉酒，可仅是单一证据，无其他证据佐证，不能对抗《道路交通事故责任认定书》中确认李**醉酒的结论，故不能证明原告的主张成立，李**死亡不符合《工伤保险条例》第14条、第15条规定的情形。故被告对李**的死亡不认定为工伤，事实清楚，适用法律正确；被告在规定的期限内作出了工伤认定书，程序合法。被告作出《不予认定工伤决定书》的具体行政行为应予维持。
第二种意见认为，李**作为**集团有限公司的职工，在上班途中受到非本人主要责任的交通事故死亡，符合《工伤保险条例》第14条第（6）项规定的认定工伤的情形；被告未提供李**发生事故死亡中醉酒的直接证据，仅依据《道路交通事故责任认定书》中认定了李**醉酒驾驶而直接确认李**醉酒，证据不充分，未履行对李**醉酒结论的审核义务，故被告**人社局作出的鄄人社工认字（2012）第027号《不予认定工伤决定书》，认定事实的主要证据不足，应予撤销。
法院最终采纳了第二种意见。本案在审理中需注意道路交通事故责任书的性质、证据效力、举证责任、醉酒对工伤事故的原因力等问题。
1.道路交通事故责任书的性质
认定交通事故责任，制定责任认定书是公安机关的法定职权。由于道路交通事故责任书是由国家行政机关依职权作出，针对的又是特定的人和事，对当事人承担道路交通事故的民事、行政和刑事法律责任产生影响，因而容易使人误解，使人认为道路交通事故责任认定是公安机关依法作出的一种具体行政行为，具有法律效力，但道路交通事故责任不能直接确定当事人具体的权利义务，即不对当事人的人身权、财产权进行直接处理，因而不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的具体行政行为。1992年12月1日，最高人民法院、公安部联合发布《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发〔1992〕39号），该通知第4条规定，当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。《道路交通安全法》第73条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。因此，道路交通事故责任书仅是技术结论性质的证据。
2.道路交通事故责任书的证据效力问题
当事人在诉讼中，可以就交通事故认定书作为证据的真实性、可靠性和科学性提出质疑。事实认定本身不在国家职能部门权力分工的范围之内，每个国家职能部门都可以在自己有权处理的案件中作出自己的事实认定，但这种事实认定对其他国家职能部门不具有既定事实的效力。特别是对享有最终裁判权的法院来说，其他部门作出的事实认定，仅是当事人向法院提供的证明其诉讼请求或抗辩的证据，法院依法必须审查其是否可称为证明案件事实的证据及其证明力如何。当事人可以按自己主张的事实和责任进行诉讼和抗辩，不受责任认定的限制。在审判实践中，对交通事故认定书的采用长期存在一种误区。部分法官怠于行使审查权力，对引发交通事故的原因和事实、过错、责任不去核查，直接采取“拿来主义”，直接以交通事故认定书作为定案证据采纳，对当事人的抗辩事实不作过多的考虑。我们认为，法院应当依据证据规则，判断案件事实是否真实准确、责任划分是否恰当，再确定是否采用这一证据，而不能将责任认定简单等同于生效文书而直接作为定案的依据。故本案仅依据当事人对事实已有歧义的交通事故认定书，不能确认交通事故认定书表述的事实的真实性，即交通事故认定书表述的李**醉酒，因原告表示异议，而成为待证事实。因此对交通事故认定书表述的“李**醉酒驾驶的事实”不能直接作为采信的证据。
3.被告的举证责任问题
行政诉讼的核心任务是审查行政机关的具体行政行为的合法性，而审判所依据的就是证据。“在法庭上，只有证据没有事实”，无论行政机关所作出的具体行政行为所依赖的事实多么真实客观地存在，但如果在形式或内容上与法律规定的要求相悖，其就要承担败诉的风险。本案应该由**人社局负责证明其行为的合法性，如果举证不力则承担败诉后果。现本案原告否认交通事故责任书中认定李**醉酒的事实，被告称“李**醉酒”则应举证证明。公安机关交通管理部门、医疗机构等有关单位依法出具的检测结论、诊断证明等材料，可以作为认定醉酒的依据。本案被告也没有提供受害人李**酒精含量的检测结论、诊断证明，因此认定李**醉酒就没有直接证据。
4.醉酒对工伤事故的原因力问题
《工伤保险条例》第16条：“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。”但是倘若“醉酒或者吸毒的”职工符合条例第14条、第15条的规定伤害情形，“醉酒或者吸毒”因素却与所受到的伤害无关或者可忽略不计时，是否仍适用条例的第16条？如个别人虽饮酒后血液中乙醇含量为80mg/100ml以上，但对工作具有完全的控制力，在工作时受到非本人因素的伤害；个别吸毒人员吸毒未上瘾或毒瘾未发作而正常工作时受到非本人因素的伤害或者虽然“醉酒或者吸毒”在上下班途中发生交通事故受伤，但对交通事故无责任等，此类特殊情形虽没有法律或相关司法解释明确规定，但应该认为“醉酒或者吸毒”与伤害事故无关的情况下，可按工伤事故处理。
综上所述，行政案件证据应依法收集并经行政机关审核确认后，才能作为定案依据。劳动保障部门将认定工伤的交通事故事实真实性的鉴别判断权完全交给交通部门，未履行对工伤事实的审核义务，道路交通事故责任书表述的事实，在当事人表示异议的情况下，不能作为认定工伤的定案依据。